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赋一个分裂的华埠

特别服务区在不断改变的华埠的拟定设立加剧了社区内部的龃龉

Siena Fite

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自2016年秋以来,United Chinatown Organization (UCO)的成员一直在收集华埠社区居民的签名。UCO是一个华埠小型商家的联盟; 在今年一月初,他们大幅加快收集签名的速度,并且成功在一月十六号的截止日当天向芝加哥市政府提交了集齐签名的请愿书。

UCO提交的请愿书旨在反对市政府想要对华埠主要商区征收的 “特别服务地区税项” (即 “Special Service Area Tax” ,以下简称 “SSA税” )。市政府的规划发展部(Department of Planning and Development,以下简称“DPD”)审阅了签名,并在上周五告知南区周刊(the South Side Weekly)请愿书上的签名没有到达能让市政府停止实施税收的数量。

特别服务地区,即SSA,是一种税区。在市政府已经提供的公共服务基础上,通过SSA征收的累进物业税款将用于美化社区、治安管理等服务。这些服务旨在促进商业,所以SSA一般包括社区中的商业街。一般来说,SSA的建立首先要由一个地方非盈利组织作为“赞助方”向市政府提议,而市政府将决定是否通过这个提议。如果提议被通过,这些额外税收产生的收入将进入一个市政府名下的银行账号。银行账号由市长指认的专员(Commissioners)直接管理——专员将根据其认为合适的方法分拨这些款项。这个过程名义上受到市政府的监督。目前,芝加哥一共有五十三个SSA,而华埠商会(Chinatown Chamber of Commerce)正在推进建设华埠第一个SSA——特别服务区七十三号(SSA #73)。

UCO的请愿书源于两年来对商会推进新税的反对——UCO最初的建立就源自当地的小型商家对商会提议的不满。

包含华埠的二十五号选区(the 25th Ward)并不是第一次见到社区成员对SSA的抵制。在2013年,和区议员Solis有着亲密关系的非盈利开发商The Resurrection Project (TRP)曾经提议对Pilsen地区18街的商家征收SSA税。这项提议最终被18街的店主和Pilsen Alliance的活动人士阻止。

UCO和商会都满怀热情地表明他们促进华埠商业的目标,然而他们实施这个共同目标的想法却有着天壤之别。环绕SSA的紧张局势凸显了华埠商会和小型商家之间的分歧和冲突。

这些小型商家一直以来质疑商会的作法——他们认为商会没有上交足量的支持SSA的签名,从而未能遵从市政府的规章制度;同时,UCO成员认为商会在起草提议时并没有征询大部分社区居民的意见。这些小型商家仍然对商会怀有极大的不信任,而讽刺的是,商会的首要任务是支持地方商业。

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根据商会2015到2016年的主席Darryl Tom的说法,商会领袖最早开始起草SSA提案是在2015年,促使这个决定是华埠地区新启的商业开发。

在2014年,市政府开始进行对一个名为Wells-Wentworth Connector的多阶段项目进行施工。Wells-Wentworth Connector旨在建立一条连接市中心Loop和华埠的新路。这条新路将穿过Roosevelt Road和华埠之间六十二英亩的空地,空地余下的部分将被私人发展商开发成住宅区、办公区和商业区——这个被称为“城中城”的项目将于明年正式开工。此外,在2016年,在华埠中心,有着101间客房的Jaslin酒店正式开张,接着,在去年秋天,DePaul大学的新篮球场Wintrust Arena作为McCormick Place的延伸在华埠东区开张。

在2017年,市政府宣布给社区团体华埠更好团结联盟(即“Coalition for a Better Chinese-American Community”,以下简称“CBCAC”)一笔$40,000的资助,让CBCAB研究如何提高步行交通的安全性。芝城的华埠是全国少有的、华人数量持续增长的华埠——而芝加哥的规划者显然认识到了这一点并决心持续对华埠地区进行投资,以期带动它的发展且保存它的文化独有性。

考虑到这些新的发展,商会领袖相信在不久的将来,华埠会有更多的访客和消费者。根据Tom的说法,商会提出SSA的初衷就是为了美化华埠来保证访客和消费者将持续支持华埠的地方企业——也就是商会的组成成员。最早的提案明确指出SSA将基本包括华埠核心内所有的商业楼和混合使用建筑,且额外税收将被用于清理街道垃圾、扫除积雪和装饰用横幅等市政府目前没有完全覆盖的公共服务。

商会首先提出了一个能够涵盖这些公共服务的预算,然后再反向推演,得出能够满足这个预算的物业税征税率将是百分之0.31。

在DPD审核商会的预算之后,在2016年的十月,市议会的财政委员会依法举办公开听证会来讨论于华埠新建SSA的提案。在双方提供证言之后,财政委员会发现反对者高估了商会提出的物业税。在怀疑这是正反双方沟通不畅之后,委员会决定推迟决定直到双方解决沟通问题。商会于是举办了四次公开教育性会议来广而告之提案的具体条款。2017年十一月,在财政委员会举办第二次听证会上,商会的提案产生了一些变动:预算变得更小,且Archer Avenue上的华埠广场将被排除在SSA之外。听证会上,一名DPD的官员表示,改变SSA的范围是因为华埠广场已经存在未缴纳的税务。一名发言人之后向周刊补充道,这么做是为了不让华埠广场业主混淆SSA税和需要缴纳的欠款。

目前,不明了华埠广场商家的抗议是否影响了华埠广场商家的抗议。 华埠广场联合会(Chinatown Square Association)在第一次听证会上就向财政委员会请求被排除在SSA之外,因为华埠广场商家为了治安和维护露天的公共区域已经需要自己出钱。在第二次听证会之前,UCO的支持者在整个华埠广场挂满了谴责SSA的横幅。

在第二次听证会上,很多商家再次表明对SSA的反对。然而,一个月之后,财政委员会、市议会和市长接连批准了SSA。UCO还有最后一个机会来阻止这个决定——根据伊利诺依州的SSA法,如果在听证会的60天之内,如果至少51%的业主和至少51%地址登记在SSA之内的选民在反对SSA的请愿书上签名,所有程序将会被中止且SSA在两年内不能被重新提案。

意识到这是能够影响市政府决定的最后稻草,UCO手忙脚乱地开始在1月16日之前集齐签名。他们在最终截止日期当天上交了265个签名,请愿书却在一个多月后被DPD否决。DPD告诉周刊记者,尽管UCO提供了足够的业主签名,选民签名并不达标。如此一来,华埠SSA的设定将正式开始——最终的预算将是$93,605一年,管理款项的专员将有市政府在今年六月选定。华埠商会卸任的前主席Darryl Tom已经着手准备专员的申请。认识到大多数商家签署了UCO的请愿书,Tom表示被选中的专员需要通过进一步的公共参与,向持反对意见的商家“彰显SSA的价值”。

“过一段时间,商家就会意识到SSA是会带来成效的。” 目前担任商会主席的、在Loop从业的律师Tony Shu说道。

身兼UCO总监和华埠广场联络员的Joanne Moy告诉周刊UCO还没有定好下一步计划。UCO的法律顾问Robert Hoy也表示UCO正处于“调查的当口“。UCO的成员们正在调查DPD是怎么计算登记选民的百分比的,因为他们认为登记在华埠但不再居住在华埠的选民不应该被计算在内。

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当周刊记者与Dr. Ing Hsu Wu在他的办公室面谈时,Wu拿出一个巨大的荧光绿文件夹,里面充满了剪报、听证会、SSA法和手写的关于目前为止SSA一切流程的时间线。

Wu在华埠广场有一个妇科诊所,之前曾担任过华埠广场联合会的主席。自从商会在2015提出SSA,Wu一直在大力批评他们的作法。尽管不是UCO正式的成员,他一直是反对势力的领袖人物,在集会和媒体上为担心SSA税的病人频频发声。

“这个税影响的是我的社区。” Wu说。

商会主席Shu觉得,考虑到商会对当地社区事物的深度参与,像Wu一样的商家会有这样负面的反应是让人吃惊的。他又补充道,商会一直以来都致力于各种社区项目,比如每年的龙舟赛。这次关于SSA的提案也得到了商业区务外的华埠领袖的支持。非盈利社会服务机构Chinese American Service League的创始人Bernie Wong曾公开表达过对SSA的支持。但UCO和其支持者对SSA的反对原因之一在于商会的作法不够透明公开,反而让人起疑。

Robert Hoy怀疑商会没有遵守市政府的规章制度。按规则,在提交提案到DPD之前,商会需要收集纳税人的签名——这些纳税人所在的地块总和需要起码达到被划为SSA的土地的20%。根据从DPD得到的文件来看,合并2016年六月和八月收集的两组签名之后,商会收集的签名的分布区域刚好达到了市政府要求的总土地的20%,这其中三分之一土地由商会的现任理事会成员、未来理事会成员、以及一位现任理事会成员的父母所拥有。

Hoy也对在DPD修改SSA边界之后,商会没有上交一个新的提案心存疑虑。他猜想,“如果商会尝试提交一份新的[排除华埠广场的]提案,他们就拿不到[达到20%标准的签名]。” DPD的一个发言人向周刊说明,商会并不需要上交一份新的申请来改变提议的SSA边界。

同时,关于华埠广场现状的问题仍然悬而未决。第二次听证会一周前,区议员Danny Solis给他的工作人员发了一封邮件(这封邮件由UCO提供给周刊),希望华埠广场的税务问题能被解决,“这样华埠广场就能最终被归入SSA。华埠的蓬勃发展应该被整个社区所共享,而不是社区的一部分。” 在第二次听证会时,Solis保留了将华埠广场加入SSA的可能性——前提是华埠广场将现有的税务负债问题解决。在听证会之后,UCO给区议员的办公室寄了一封信,要求议员澄清华埠广场到底会不会被重新纳入SSA。Solis 的回答(由UCO提供给周刊),回避了这个问题。

“华埠广场目前面临的物业税问题让我非常担心。” Solis的回复上说,“我认识到这件事情的紧迫性,也认同我们应该优先处理这个问题。所以,目前,我建议整个社区将时间和精力全部放在如何处理华埠广场联合会和其成员的金融负担上。” Solis并没有回复UCO之后跟进的信件。在一份声明中,DPD的发言人将SSA的设立描绘成“一个一直是由社区领导的过程……未来任何关于扩建SSA的决定将有社区和区议员发起。”

此外,Wu提到,当商会起草提案时,这个过程并没有卷入整个社区。诚然,在起草阶段,商会雇佣了一个私人咨询机构,PLACE Consulting——该公司帮助设立了芝加哥大多数的SSA——并且设立了一个十三人的咨询委员会——其中八位是商会的理事会成员,虽然芝加哥的政策要求委员会成员应该“主要包括在提议的SSA内的业主和居民。”

对于关于委员会组成的批评,商会主席Shu表示,华埠公民非常之多,以至于“如果我们做一个民意调查,问整个社区谁想成为委员会成员,那最后什么事情都做不了”,所以商会决定联系它的合伙人来组成这个委员会。Solis在第一次听证会上承认这个做法存在争议。

SSA的反对者同时也质疑商会提议SSA的动机。在第二次听证会上,Hoy声称商会提议SSA另有目的。他的根据是商会最早的提案上的一句话:“SSA的收入会帮助[商会]弥补失去的停车费收入。” 在华埠图书馆对面的停车场由Chinatown Parking Corporation管理,这是个由很多商会理事会成员组织的非盈利组织。Hoy认为一些商会理事会成员想要将停车场开发成私人商业用地,而SSA的收入正好可以弥补由于改建停车场而损失的停车费收入。

同时位列Chinatown Parking Corporation和商会理事会的Raymond Lee在周一向周刊确认停车场确实很有可能被开发。停车场位于即将落成的Wells-Wentworth Connector沿途,而关于停车场的开发提议早在2015年就由华埠展望计划(Chinatown Vision Plan)正式提出——这份计划由Chicago Metropolitan Agency for Planning、CBCAC和Solis的办公室执笔。Lee曾在展望计划的指导委员会上占有一席。根据他的说法,如果停车场被改建,目前通过停车场收入支付的公共服务,比如说街道垃圾清扫,将会由SSA的收入出资。

到底是谁来改建停车场、谁会从改建后的商业用途中获利,目前尚不明朗。Hoy相信商会理事会成员会亲自改建停车场,但Lee说“很多人申请”开发并且最后是由停车场土地所有者伊利诺伊交通部(Illinois Department of Transportation)来决定开发商。

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UCO和其支持者觉得商会想要用SSA的收入来支付的公共服务本身就有待商榷。Hoy不认为通过美化社区来吸引游客、提高销量是一种“实在且可计量”的方法。

“当你去迪士尼乐园的时候,你会看那些树吗?你去是为了可游玩的景点。商会给华埠计划了怎样的景点?”

Hoy认为对旅游业的开发应该把重点放在制造旅游热点上,比如让游客可以乘坐黄包车往来华埠和McCormick Place,而不是放在美化上。这是可以衡量的,他说,因为你可以通过游客乘坐的次数来计算销量,而且有趣的项目可以吸引媒体报道,进而吸引更多游客。

Wu也认为美化对商业和旅游业都无益处可言,变化应该从内而外,先从提高商家的客户服务和室内设计开始。

根据现有的关于SSA和其他种类的商业促进区(即Business Improvement Districts, 以下简称“BIDs”)研究,华埠SSA时候能够提高销量尚没有定论。Stacey Sutton是一个UIC的城规教授,她2014年关于纽约市的研究发现,预算小、地方企业多、坐落在经济欠发达地区且人流低的社区BIDs实际上反而会让销量下滑。Sutton认为这很可能是因为社区BIDs缺乏组织能力,足够游客数量增加来平衡变高的消费。另一方面,预算大、离商业中心近且人流高的热门BIDs确实看到了销量的上涨,但是涨幅有限。

提议的华埠SSA同时拥有社区BIDs和热门BIDs的特点。它预算小、地方企业多,但是,随着华埠地区周围新的的开发,SSA内的人流会大量提升。但是,就算华埠的SSA更靠近热门Bid,根据Sutton的研究,它带来的收益也微不足道。

同时,Hoy提到,华埠的SSA提案并“没有设下要达到的目标”,这一点也让商家忧心忡忡。“我们需要问责。”

UIC城规教授Gina Caruso和Rachel Weber的研究表明,诚然,对芝加哥的SSA的问责向来疲软。在2008年,Caruso和Weber发现市政府每年向各SSA的项目经理寄出测量绩效表,但是项目经理即使不填写该表也不会被处罚问责。此外,他们还发现测量绩效表本身就错漏百出,将资本输出和测量绩效混为一谈。比方说,评测表将新建的工厂数量列为测量绩效的一部分,然而工厂数量并不意味着销量和游客数量的增长。

当被问到DPD目前是否依法执行SSA项目经理需要向市政府提供测量绩效表的规定,一个发言人表示,“每个SSA必须上交四个季度报表给DPD。这些季度报表包括了测量绩效表,进而完成了这个规定。”

此外,UCO和其他SSA反对人士抗议建立SSA的流程。根据城市政策,SSA的赞助机构只需要收集20% SSA地块上纳税人的签名就可以向DPD审批提案。但是阻止这个提案,就像前文提到的,需要多数人的签名。对于很多地方商家来说,这个流程并不公平,因为只要有少数就可以提议,但是需要多数才能反对。

“这些法律条款并没有保护普通人。”UCO的Joanne Moy说,“它的设计就是为了让被选中的少数人获利。”

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商会的领袖并“不是被华埠居民选举而产生的。” Leslie Moy在第二次听证会上宣告道。直到最近,Leslie Moy一直是华埠广场的业主。

商会的理事会只通过商会内部选举产生。任何商家都可以成为商会的成员,会员年费对于只有二十四个雇员及以下的小型商家来说是$220,而对于雇员超过100的公司来说是$1000。尽管很多地方商家可以加入商会并且帮助选举理事会成员,很多商家因为年费选择不加入商会。

商会一直“积极地接触”抵制SSA的商家,Shu说,希望这些商家能申请成为SSA专员。Wu和Robert Moy说他们的确被邀请递交申请,但是他们都拒绝了。

表面上来看,商家和商会领袖的分歧在税务问题上。Lee在第一次听证会上表示他“在华埠以个人名义拥有五处房产。”SSA“会让他“作为业主多缴税……但是长期来看,这样可以让游客持续来访。”

另一方面,其他商家认为这些税务是额外的负担。在第一次听证会上,华埠广场Judy’s Cosmetics的老板Pat Jan说,在可能的SSA税务之外,“我们还有正在上涨的销售税”和“市政府要求的工资增长。” 在Wentworth Avenue经营非营利组织Gee Tuck Sam Tuck Association的Lorac Chow说,“芝加哥的税率已经是全国第二高了。”

“这么多税,我们已经在付太多税了。”Chow说。

然而,商家和商会领袖更深层的分歧不在税,而在两者的日常生活有着天壤之别。Wu仔细地描述了地方商家每日的工作条件。

“每天早上我八点去面包房,但是面包房的经营者五点就需要开始工作。所有在餐馆工作人的每天早上六点到八点要去进货,但是不到午夜不能下班。” 对于这些商家,每日辛勤劳动所得的薄利额外珍贵,即使是微小的税收也是巨大的负担。

另一方面,商会的理事会成员和行政人员大多数从事法律、商业和金融行业的工作。他们在华埠拥有产业,但他们是否亲自管理这些产业并不明确。例如商会前主席Darryl Tom,他一般将房产租给租户。SSA反对者控诉道,商会领袖不仅从未体验过在Archer和Wentworth沿街做生意的小商家的工作条件,同时,如果他们外租自己的房产,他们并不用承担SSA的额外税务负担。根据Sutton的研究,商业促进税一般来说都被当作一种穿透性税收,这意味着业主提高房租让租户吸收额外税收而不是本人来承担税务。

这两个群体之间的脱节从他们不尽相同的英语流利程度就可见一斑。商会领袖操一口流利的英语且经常和市政府的官员有所往来,而很多小商家并没有完全掌握英语,也没有和市政府接触的机会。在第二次听证会上,华埠广场商家Jan表示她的发言代表了和她一同前来但不能用英语会自己争取权利的商家。

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当SSA反对者和商会领袖的脱节如此严重时,商家对于商会的所作所为越发不信任。以Hoy为例,她认为商会的权力过于强大。

“SSA的支持者想要自己成为政府。他们想要通过征税来控制你的产业。如果你不服从,他们就能把你的产业拿走。”Hoy说。他拒绝和他们合作,拒绝申请成为专员,“你真的觉得我的反对票在他们的赞同票面前有任何用吗?”

相反地,商会主席Shu认为商会做的一切都是“公开透明的”,且商会只会致力于“对华埠的发展有远见”的项目。抵制SSA的商家认为商会的领袖被商业利益“严重影响”,Shu说道,但是“这和真相搭不上边。”

SSA的反对者持续对商会严加审视,而商会的领袖则觉得冤枉。“他们这样会毁掉好人在做的好事,”Shu 说。

两个群体之间的沟壑越来越大。

“我真诚地相信在座的所有人都对华人群体的未来有共同的展望……唯一的区别是这个展望要怎么实施,以及谁来管理这个流程。”Leslie Moy在第二次听证会上说道。

这就是最核心的问题。目前,地方商家和商会领袖在寻求“对未来的共同展望”的过程中,把彼此越推越远。

Wu得这两个群体之前的分歧是一个严重的问题。在与周刊的采访末尾,他把所有文件放回绿色的文件夹,拿出纸笔,开始写字。

“水可载舟,亦可覆舟。” 他写道。群众即水,商会即舟。群众不支持SSA,但是商会却在推进它的建立。在Wu医生的预感中,船会倾覆,而整个华人社区也将感受到由此溅起的涟漪。

翻译者:Yunhan Wen, Elaine Chen, Isabelle Lim

 

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